【编者按】高度重视生态环境工作，对基层生态环境工作中存在的问题进行深入研究并提出针对性解决策略，具有十分重要的现实意义。在“大学习大调研大抓落实”活动中，金华市生态环境局党组书记、局长卢小珍以问题为导向，全面梳理基层生态环境管理工作机制，探寻问题关键并有针对性地提出改进措施，为完善基层生态环境管理工作机制作出了新的有益探索。
金华市生态环境局党组书记、局长卢小珍（前）调研东阳红木产业转型升级。
党和国家对生态环境保护工作的重视日益凸显，人民群众对优美生态环境的需要不断高涨，生态环境质量持续改善的难度逐步变大，均对地方政府和生态环境部门的履职能力提出了更高的要求。在践行习近平生态文明思想的新使命下如何更好地作为，仅仅局限于解决一些具体点上的问题显然远远不够，必须对面上的管理工作做更多思考。基不强则本不固，于是我把基层生态环境管理工作作为调研方向，带队走进基层一线，通过座谈了解、资料搜集、实地考察、问卷调查等方式，作了一些调查研究和思考。
亟待完善的基层管理现状
目前，我国的生态环境管理体制由中央、省、市、县四级构成，乡镇一级普遍都未设立行使环境管理职能的机构。在实际工作中，基层生态环保管理工作往往由乡镇（街道）和县级环保部门共同承担，呈现了一些弊端。
一方面，属地责任尚未有效落实。乡镇（街道）作为最基层政权组织，全面负责其行政区域的生态环境工作。2016年，金华市印发实施了《金华市网格化环境监管实施方案》，要求属地全面排查网格内环境安全隐患，做好污染源日常监管和信访纠纷处理，及时发现、制止和上报环境违法和犯罪行为并协助调查处理等工作。经过多年努力，全市151个乡镇（街道）基本结合社会治理“一张网”划分了各自的监管网格，初步建立了管理体系。一般由一名乡镇（街道）副职领导分管，设一名兼职的环保管理员，通常由负责经济发展、安全生产等工作的人员担任。也有的乡镇（街道）内设了环保专门机构和专职工作人员，如浦江县15个乡镇（街道）内设了环保所和人员，兰溪市16个乡镇（街道）各明确了1名环保专管员。
调研中发现，从工作实际来看，属地管理还存有不少薄弱环节。一是关心和重视程度还很不够，大部分乡镇（街道）都未能定期或按需研究部署开展生态环境保护管理工作，还停留在被动应付上级检查并整改的阶段。二是职能定位不同程度有所弱化，一些环保网格员日常工作内容仅为巡河保洁等环境卫生内容，而忽视了最为重要的污染源排查和监管、矛盾纠纷化解等职能。三是兼职的环保网格员工作大打折扣，网格员为了应对更偏向本职工作的考核激励，不得不把主要精力花在其本职工作上，从而对兼职的生态环保工作主动性、积极性不高。
另一方面，环保执法难以高效高质。全市生态环保执法人员在编在岗约100名（尚不考虑不在岗人员），每个乡镇（街道）执法人员仅为0.66名，距离现场执法人员至少2名的法定要求相差甚远。为了解决这个问题，在实际工作中，市县级环保部门不得不集中优势兵力，对部分中心地域或经济较发达、人口较集中、环境监管任务较重的重点乡镇（街道）下沉力量，或划片分区管理。主要设置模式有两类：一类是派驻在乡镇（街道），如兰溪市环保局下设5个所，分驻在云山、游埠、女埠、梅江、开发区5地，各管辖2～4个乡镇（街道），其他类似于此的还有永康、东阳等地；另一类是不派驻在乡镇（街道），划片管理。如义乌市环保局下设5个环境监察中队，每个中队管辖2～3个乡镇（街道），其他类似于此的还有浦江、武义、磐安等地。市本级因人员力量过少则统筹监管，如婺城环保执法人员仅4名，统筹监管婺城区18个乡镇（街道）。
污染源执法必须贴近现场、快速机动，执法力量的下沉或划片管理本意是为了确保案件迅速解决，但由于现有人员力量严重不足，从表面上看，环境执法一竿子插到底，实际却极大地分散力量；雪上加霜的是，一些属地网格化监管责任未能有效落实到位，一些执法力量被动性承担了大量基层生态环保管理工作，对本身捉襟见肘的执法力量产生了进一步掣肘。
新时代改革背景下的路径思索
面对亟待完善的基层管理现状，在新时代改革开放再出发和环保督察常态化的大背景下，生态环境工作有必要顺势而为、通盘考量。
首先，要主动适应新时代生态环境保护的发展趋势。我国的生态环境保护道路经历了一个不断认识不断发展的过程。从七、八十年代严重环境问题的集中治理，到九十年代、二十世纪初聚焦总量控制和污染减排，再到当下以环境质量改善为核心，生态环境保护从认识到实践，已发生了历史性、根本性的变化，即从过去的粗放式、突击式的大包大揽逐步过渡到精细化、长效化的属地管理。具体来说，是将区域、流域或污染类型进一步细分，将各级责任分解落实到控制单元和网格，横向到边、纵向到底，针对性制定治理措施。以河长制、湖长制为代表的新时代生态环境保护方法论服从、服务于不同区域差异化环境问题的解决，更加强调区域对环境质量改善的主动性、针对性和有效性，必然要求全面加强属地生态环保管理的主体责任和管理能力。
其次，要充分领会新时代环保机构改革的工作意图。全国生态环境保护大会后，中共中央、国务院出台的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》中指出“地方各级党委和政府必须坚决扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任，对本行政区域的生态环境保护工作及生态环境质量负总责”“整合组建生态环境保护综合执法队伍，统一实行生态环境保护执法”。在落实属地党政主体责任的同时，把生态环境保护执法地位提高到前所未有的高度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，则从体制安排上实行市以下环境执法队伍整合上收、重心下移、统一调配，避免属地干扰，有力增强了环境执法的统一性、权威性、有效性。独立的环境执法机制在基层生态环保管理中显得尤为重要，既是为了满足生态环境保护专业性和系统性的需求，更是为了增强执法主体的权威和效能的需要，理应是执法力量下沉基层的工作前提，否则难以避免属地对现场执法施以影响，还可能会出现属地主体责任全盘转嫁的情形。
再次，要积极融入新时代共建共治共享的治理格局。生态环境治理既与基层治理有共通之处，又是广义上基层治理的重要组成部分，两者在管理对象上均需要解决分布广、体量小、数量多的难题，因此基层治理的工作经验在基层生态环境保护管理工作上具有很强的复制性和操作性。新时代基层治理的生动实践和鲜活样本是新时代“枫桥经验”，其成功在于党建引领、发动群众、健全了自治、法治、德治相结合的治理体系。对比生态环境保护工作来说，应改变传统单一的检查整改导向为主的被动管理模式，向主动下沉、主动发现的属地管理模式转变，充分发挥基层党组织、人民群众和环保志愿者的作用，使网格中的生态环保问题在网格中管控和解决，并建立起主体责任明确、工作具体到位、社会充分参与的网格全覆盖、管理精细化的生态环保长效管理机制。
完善基层管理的若干建议措施
打赢生态环境保卫战是全面建成小康社会的必胜之战，箭在弦上，刻不容缓。尽快完善基层生态环保管理体系，提升基层生态文明建设和环境保护能力对全市生态环境质量持续改善尤为重要，建议从以下几个方面考虑：
第一，建立权责明晰、信息共享的议事协调机制。强化属地生态环境保护责任落实，要求乡镇（街道）内设或明确生态环境保护议事协调机构，定期召集会议研判分析生态环境保护管理工作情况，定期对网格生态环境保护履职情况进行监督检查，定期向同级人大汇报生态环境质量情况。同时，下沉生态环境综合执法队伍力量，进一步细化明确属地网格责任清单，有效厘清生态环境综合执法队伍和属地网格的权力边界，保障执法队伍的权威性和独立性，畅通生态环境综合执法队伍和属地乡镇（街道）的联络渠道，加强相互间的信息交流共享。
第二，建立数据说话、群众评议的考核评价机制。完善生态环境保护绩效考评和责任追究，把生态环境保护列为对属地党政领导干部和工作人员政绩考核的重要指标，切实提高生态环保工作在干部考核中的比重。建立乡镇（街道）生态环境质量、生态环境保护工作综合考核体系，每月按环境监测数据进行考核、评价、排名。同时探索群众评议制度，定期公开生态环境质量和工作情况，酌情吸纳群众评价进入考核体系，使考核结果更加客观。强化考核结果的应用，最大限度激发内生动力，变被动履职为主动担当。
第三，建立党建引领、群众参与的问题发现机制。以党的建设贯穿基层生态环境保护网格建设，选优配强村（社区）党员干部，构建覆盖全域小微监测点，加强网格巡查，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。高度重视社会组织的培育和实质性作用的发挥，积极培育环保非政府组织和环保志愿者队伍，建立健全环境违法行为有奖举报，带动社会力量参与并有条件吸引纳入监管网格，同时探索便捷多样的信息反馈渠道，确保生态环境问题及时快速发现，扼杀于萌芽状态。
第四，建立法治为本、德治为先的宣传教育机制。强化法治的保障作用，设立法律大讲堂，组建法律服务团，定期发放、宣讲生态环境保护领域的法律规章、制度文件和典型案例，引导人民群众遵循法治思维，依法主张生态环境权利，同时有力震慑铤而走险的违法犯罪分子，使循法而行成为价值准则和自觉行动。强化德治的引领作用，制定行为约束“负面清单”和劝导式“正面清单”，充分发挥中华优秀传统文化优势，大力弘扬社会主义核心价值观，通过乡贤、道德榜样、村规民约、家训家风、生活礼俗的教化作用，引导人们爱护环境、享受环境，实现党委领导下的政府治理、社会调节、居民自治良性互动。